Alle barn har rett til å få gå i en god barnehage. Derfor er det viktig at det føres tilsyn med virksomheten i alle kommunale og private barnehager.
I dag leverer private barnehager minst like gode tilbud som kommunale barnehager, men til en lavere kostnad for fellesskapet. Agenda Kaupang har beregnet at det offentlige i snitt sparer 2,9 milliarder kroner i året på at private aktører eier og driver om lag halvparten av landets barnehageplasser.
Det er likevel viktig, både for kvaliteten i barnehagetilbudet og for omdømmet til sektoren, at offentlige tilskudd og foreldrebetaling brukes i samsvar med barnehagelovens regler. For at eventuell feil bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal avdekkes, er det viktig at det føres økonomisk tilsyn med private barnehager.
Økonomisk tilsyn med barnehager er en oppgave som krever ressurser og høy kompetanse. Dette var en viktig grunn til at ansvaret for økonomisk tilsyn med private barnehager i 2022 ble overført fra kommunene til Utdanningsdirektoratet.
Slik PBL kjenner sektoren, ønsker alle typer barnehageeiere – uavhengig av organisasjonsform og eventuell konserntilhørighet – å være transparente.
PBL er derfor i prinsippet positive til at endelige konklusjoner fra alle typer tilsynssaker, både fra kommunale og private barnehager, er tilgjengelig for offentligheten. Vi er imidlertid sterkt kritiske til tilsynsmyndighetenes mangeårige praksis med løpende offentliggjøring av tilsynssaker i prosess.
Det finnes en rekke eksempler på tilsynssaker der barnehager blir navngitt i media og anklaget for lovbrudd, men der det endelige utfallet av saken er at intet lovbrudd har funnet sted. I mellomtiden har de omtalte barnehagene vært utsatt for et massivt og urettmessig omdømmetap.
De negative konsekvensene, både for berørte enkeltbarnehager og for sektoren som helhet, er ofte betydelige.
Dette omdømmetapet vil kunne ha betydning for en barnehages forutsetninger for rekruttering av ansatte og tilfang av barn, og det lar seg ikke automatisk rette opp dersom det endelige utfallet av saken er et helt annet enn det som først kom ut i media.
De gamle sakene vil fortsatt være tilgjengelige for nettsøk, og oftest er medias interesse for å omtale sakene større når noen blir «tatt i lovbrudd» enn når den samme barnehagen senere enten blir «frikjent» eller det endelige tilbakebetalingskravet er redusert til en brøkdel av det opprinnelige.
Slik PBL ser det, har tilsynsmyndigheten både betydelig makt over barnehagesektoren og et betydelig ansvar for ikke å påføre barnehagene mer skade og omdømmetap enn nødvendig.
Vi vil i det følgende vise til noen konkrete eksempler på problematiske tilsynssaker av nyere dato.
Tilsyn med fremmedtjenester, Espira
I foreløpige tilsynsrapporter fra høsten 2023 varslet Utdanningsdirektoratet at tre navngitte barnehager i Espira-konsernet må tilbakebetale henholdsvis 921.039 kroner, 766.180 kroner og 390.524 kroner til sine respektive kommuner.
Saken handlet om kjøp av kvalitets- og utviklingstjenester fra Espira Gruppen. Utdanningsdirektoratet mente at disse kjøpene skjedde på vilkår og med beløp som ikke ville vært fastsatt mellom uavhengige parter.
Det varslede tilbakebetalingskravet ble omtalt av Utdanningsforbundets nyhetsnettsted utdanningsnytt.no.
Da Espira hadde sendt inn ytterligere dokumentasjon i saken, utarbeidet Utdanningsdirektoratet en endelig tilsynsrapport. Denne hadde motsatt konklusjon av den foreløpige rapporten: «Vi har ikke avdekket brudd på regelverket».
På bakgrunn av Utdanningsdirektoratets offentliggjøring av foreløpige og feilaktige konklusjoner, kan både foreldre, ansatte og øvrige omgivelser ha blitt forledet til å tro at offentlige tilskudd og foreldrebetaling i de omtalte barnehagene ikke kommer barna i barnehagene til gode. Det har det altså ikke vært grunnlag for.
Dette er alvorlig, både for tilliten til de navngitte barnehagene, deres konsern og private barnehager som sådan.
Tilsyn med eiendomstransaksjoner, Læringsverkstedet
I tre foreløpige tilsynsrapporter fra januar 2024 konkluderte Utdanningsdirektoratet med at Læringsverkstedet hadde priset barnehageeiendommer for lavt da eiendommene ble fisjonert inn i et eget selskap før de senere ble solgt til SBB.
Tilsynsmyndigheten mente Læringsverkstedet på den måten tappet barnehagene for egenkapital.
Gjennom de foreløpige tilsynsrapportene ble det for tre barnehager varslet et tilbakebetalingskrav på totalt 37 millioner kroner.
Ettersom Læringsverkstedet totalt hadde fisjonert og senere solgt 140 barnehageeiendommer, konkluderte Utdanningsforbundets nyhetsnettsted Utdanningsnytt med at «Norges tørste barnehagekjede kan risikere milliardsmell».
Lederen for utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget, Hege Bae Nyholt, tok ingen forbehold da hun kommenterte saken:
– Dette viser det vi har sagt hele tiden. Eierne har hatt en strategi om å hente ut mest mulig penger, på bekostning av barna og de ansatte, sa Nyholt til Utdanningsnytt.
Hun tok også saken opp på Stortinget (se lenger ned).
I juni 2024, etter at Læringsverkstedet hadde lagt frem sin dokumentasjon, publiserte Utdanningsdirektoratet de ferdige tilsynsrapportene i saken. Der heter det:
«Vi har kontrollert nærstående transaksjon, eiendomstransaksjon, jf. barnehageloven § 14 a første ledd bokstav b (någjeldende§ 23 andre ledd). Vi har ikke avdekket brudd på regelverket.»
Når saken er belyst i sin fulle bredde, og også Læringsverkstedet har fått muligheten til å legge frem viktig dokumentasjon og informasjon om saken, viser det seg altså at det ikke har vært grunnlag for beskyldninger og konklusjoner som var basert på de foreløpige tilsynsrapportene.
Tilsyn med samtlige private barnehager, Halden
Halden kommune iverksatte i 2019 økonomisk tilsyn med samtlige 28 private barnehager i kommunen. De fleste av barnehagene fikk «godkjent-stempel», men to eiere ble forelagt betydelige tilbakebetalingskrav.
- En lokal aktør med totalt syv barnehager fikk et tilbakebetalingskrav på nærmere 5,3 millioner kroner. Kravet gjaldt lønn til eier, fastsettelse av husleie, leasing av bil og dekning av kostnader til vaktmesterbolig.
- Den andre saken gjaldt en enkeltstående barnehage som tilsynsmyndigheten mente ga for høy lønn til eier/daglig leder. Kravet her var på noe over 300.000 kroner.
Tilsynet med de to barnehageeierne, og vedtakene om de høye tilbakebetalingskravene, har gjennom nesten to år fått betydelig oppmerksomhet i media.
Etter klage opphevet Statsforvalteren i Oslo og Viken i oktober 2022 kommunens vedtak i omtalte sak 2). Kommunen svarte med å fatte et nytt vedtak med krav om tilbakebetaling, denne gangen på nærmere 600.000 kroner. Også dette vedtaket ble senere opphevet av Statsforvalteren.
I februar 2023 opphevet Statsforvalteren i Oslo og Viken også vedtaket i omtalte sak 1). Dette med unntak av spørsmålet om belastning av kostnader til vaktmesterbolig (98.300 kroner), som ikke ble påklaget.
Først i januar 2024 vedtok Halden kommune å avslutte tilsynene mot disse to barnehageaktørene.
Det endelige utfallet av dette sakskomplekset (98.000 kroner) var en tilbakebetaling på 1,8 prosent av det opprinnelige kravet.
I mellomtiden har mange barnehager opplevd massiv negativ oppmerksomhet og lidd et omfattende omdømmetap – helt uten grunn.
Fra «alvorleg» til «ikkje avdekka brot»
I en tilsynssak i en barnehage i Eventus-konsernet ble det i den foreløpige rapporten konkludert på følgende måte: «Barnehagen har vore belasta med administrasjonskostnadar frå morselskapet på kr 11 445 og det overstig det som ville vore fastsett mellom uavhengige partar. Dette er eit brot på barnehagelova § 23 anna ledd.»
I den foreløpige rapporten, som ble offentliggjort på Utdanningsdirektoratets nettsider, blir det påståtte lovbruddet omtalt som «alvorleg».
PBL ønsker ikke å bagatellisere noen brudd på regelverket, men vi mener Utdanningsdirektoratet tar veldig hardt i når man i en foreløpig rapport omtaler et mulig brudd av et så begrenset omfang som «alvorleg».
I den endelige tilsynsrapporten kom Utdanningsdirektoratet frem til, etter å ha fått tilleggsdokumentasjon fra barnehagen, at «vi har ikkje avdekka brot på regelverket».
Krav på 2,8 millioner kroner opphevet av KD
I en tilsynsrapport datert 22. mars 2023 har Utdanningsdirektoratet vedtatt et krav om tilbakebetaling av kr 2.841.713 fra en av barnehagene i NLM-konsernet, eid av Norsk Luthersk Misjonssamband.
Kravet knyttet seg til tapsføring av planleggings- og prosjekteringskostnader til nytt barnehagebygg. Direktoratet konkluderte med at barnehagen var blitt belastet kostnader som ikke direkte vedrører godkjent drift av barnehagen.
Vedtaket ble først påklaget til Utdanningsdirektoratet. Da denne klagen ikke førte frem, klaget PBL – på vegne av barnehagen – saken inn for Kunnskapsdepartementet (KD).
I januar 2024 konkluderer KD: «Det er departementets vurdering at den tvil direktoratets begrunnelse skaper om faktum i saken kan ha virket inn på vedtakets innhold. Vedtaket er således ugyldig.»
Snever lovforståelse og firkantet praksis
Utdanningsdirektoratets avdeling for økonomisk tilsyn ble opprettet ved inngangen til 2022. Frem til da hadde den enkelte kommune hatt ansvaret for økonomisk tilsyn med private barnehager.
Kommunene hadde i liten grad oppfylt sin plikt til å kontrollere etterlevelsen av de økonomiske bestemmelsene i barnehageloven. Det var derfor ikke etablert noen enhetlig praksis for hvordan tilsyn skulle føres, hvordan lovverket skulle tolkes og hvordan sanksjonsmidler skulle brukes.
PBL har forståelse for at mangel på presedens og lovtolkninger gjør arbeidet til den nasjonale tilsynsmyndigheten krevende. Dette fører imidlertid med seg at det både i foreløpige og endelige tilsynsrapporter trekkes konklusjoner som blir bestridt og som sektoren har behov for å prøve for en høyere instans.
Barnehagen avslørte underslag
Et eksempel er Maurtua barnehage SA som avdekket at barnehagens tidligere daglige leder hadde underslått mer enn 850.000 kroner fra barnehagen. Barnehagen meldte selv saken både til politiet og til Utdanningsdirektoratets tilsynsmyndighet.
Det ble opprettet tilsyn, og Utdanningsdirektoratet krevde at barnehagen – som fra før var frastjålet 850.000 kroner – skulle betale tilbake 400.000 kroner i tilskudd til kommunen.
PBL klaget på vedtaket. Men Utdanningsdirektoratet tok ikke klagen til følge. Saken ble da klaget inn for Kunnskapsdepartementet, som opphevet vedtaket og konkluderte:
«Vi kan ikke se at reaksjonen tilbakebetaling av midler er en egnet reaksjon ut i fra formålet med bestemmelsen. Å kreve midlene tilbakebetalt fremstår etter vår vurdering verken som et egnet middel for å nå målet om at tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Heller ikke kan vi se at et tilbakebetalingskrav i særlig grad vil bidra til å begrense misbruk av tilskudd og foreldrebetaling»
Sammenligner normal-år med pandemi-år
En av tilsynsmyndighetens oppgaver er å kontrollere at private barnehager etterlever lovkravet om at «barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager.»
Dette var en formulering som kom inn i barnehageloven før bemanningsnormen og skjerpet pedagognorm ble vedtatt.
Hensikten med lovparagrafen er å hindre private barnehager i å gjøre urimelige innsparinger gjennom lavere bemanning eller tilby dårligere lønnsvilkår enn det som er normalt i kommunens egne barnehager. PBL opplever at tilsynsmyndigheter (kommuner frem til 2022 og Utdanningsdirektoratet fra og med 2022) er mer opptatt av ordlyden i paragrafen enn hensikten med den. Det gir utslag i tilsynskonklusjoner som er urimelige.
For eksempel blir personalkostnadene i private barnehager i 2020 sammenlignet med personalkostnadene i kommunale barnehager i året som tilskuddene beregnes utfra, altså 2018.
Det tas i tilsynet ikke hensyn til at alle barnehager var nedstengt i mer enn fem uker (13. mars – 20. april) i 2020. Koronarestriksjoner resten av året la klare begrensninger blant annet på bruk av vikarer. Og personalkostnadene ble naturlig lavere som følge av at myndighetene satte ned satsene for arbeidsgiveravgiften i denne fasen av pandemien.
Dermed blir private barnehager «tatt» for å ha vesentlig lavere personalkostnader selv om de har driftet barnehagene med de beste intensjoner gjennom en historisk krevende tid.
For ordens skyld – Utdanningsdirektoratet krever ikke tilbakebetaling av tilskudd når «vesentlig lavere personalkostnder» skyldes pandemitiltak. Men konklusjonene om lovbrudd står fast og blir hengende ved barnehagene.
PBL har også sett eksempler på tilsynssaker der private barnehager som oppfyller både pedagog- og bemanningsnormen, må betale tilbake tilskudd på grunn av «vesentlig lavere personalkostnder enn tilsvarende kommunale barnehager», samtidig som det finnes kommunale barnehager i samme kommune med langt lavere ansatt- og pedagogdekning.
PBL mener myndigheten i disse sakene utviser liten grad av forståelse for hvordan sektoren faktisk fungerer og hvordan variasjoner i personalkostnader naturlig kan variere uten at det er grunn til reaksjoner.
Saker i prosess havner på Stortinget
PBL er som tidligere nevnt i prinsippet positive til at endelig utfall av alle typer tilsynssaker, både fra kommunale og private barnehager, er tilgjengelig for offentligheten.
Men det er alvorlig når opinionen påvirkes av saker på et for tidlig stadium i tilsynsprosessen. PBL har registrert at det på Stortinget blir referert fra foreløpige tilsynsrapporter, men der poenget om at dette er nettopp foreløpige rapporter, blir utelatt.
Navngitte aktører i sektoren blir altså, både av representanter for regjeringen og Stortinget, anklaget for ulovlige handlinger på et stadium der det ikke er grunnlag for å fastslå om ulovligheter har funnet sted.
Våren 2024 har det sågar blitt fremmet et representantforslag på Stortinget, om økonomisk tilsyn med barnehagekonsern, mest knyttet opp mot dem som har solgt og leid tilbake barnehageeiendom.
I forslaget henvises det til tre ulike tilsynssaker. Representantene unnlot imidlertid å opplyse Stortinget om at ingen av disse sakene er avsluttet og at alle konklusjonene som representantene viser til, var bestridt.
Altså bygger forslagene på det som fremstilles som endelige konklusjoner, men som i realiteten var saker i prosess. I den ene av de tre sakene er endelig konklusjon fra Utdanningsdirektoratet kommet, og det er konkludert med at regelverket var overholdt.
PBL er opptatt av at barnehagesektoren er godt regulert og at penger som er bevilget private barnehager, blir brukt i tråd med formålet i barnehageloven. Men en god innramming av sektoren må bygge på grundig analyse av relevante fakta, ikke foreløpige slutninger.
Tvilsomme «ambisjoner»
Det bør være et selvfølgelig utgangspunkt for et tilsynsorgan som dette at saksbehandleren er nøytral og ikke skal ha noe ønske om at en sak skal ha et bestemt utfall.
I Utdanningsdirektoratets oppsummering av økonomiske tilsyn i private barnehager i 2023, går det frem at den faglige nøytraliteten blir utfordret av tilsynsorganets egne ambisjoner:
«Ambisjonene for året var å åpne 190 tilsyn og gjennomføre 160 tilsyn, avdekke brudd i 60 prosent av tilsynene og møte representanter for 800 barnehager.»
PBL mener det er sterkt kritikkverdig å sette et tall på ønsket andel saker der myndigheten konkluderer med brudd på regelverket.
Dette kan sammenlignes med om politidirektoratet hadde gitt sine ansatte beskjed om hvor høy andel av befolkningen som bør tas for lovbrudd i løpet av et år.
PBL mener det er grunn til å tro at de nedtegnede ambisjonene er egnet til å påvirke ansatte til å lande på andre konklusjoner enn de ellers ville gjort.
I den sammenheng er det også verdt å merke seg at tilsynsorganet skriver at «tilbakebetalingskrav kan bli endret i prosessen fra varsel om vedtak til vedtak, og i noen tilfeller faller det helt bort».
Likevel bruker organet statistikk både fra saker som er avsluttet og saker som fortsatt er i prosess, når det skal dokumentere graden av måloppnåelse.
Denne praksisen får både samlet tilbakebetalingskrav og antall/andel saker med brudd på regelverket til å se høyere ut enn det som er realiteten hvis bare saker som er avsluttet er med i statistikken.
Ettersom foreløpige tilsynsrapporter offentliggjøres i full bredde, risikerer barnehager at tilsynsmyndighetens ambisjoner og praksis for offentliggjøring, påfører dem alvorlig og ubegrunnet omdømmetap.
Hvor mange saker som er endelig avsluttet – enten ved endelig tilsynsrapport, avsluttet klagebehandling eller rettslig prosess – unnlater Utdanningsdirektoratet å omtale i sin årsrapport.
Hadde disse tallene vært tilgjengelig, ville man hatt bedre oversikt over den reelle etterlevelsen av det økonomiske regelverket for private barnehager.