- Hovedproblemet er regjeringens praksis med 15 prosent mindre tilskudd til barn i private barnehager. Det er vi glade for at Telemarksforsking tar opp som et sentralt punkt i dagens finansieringsordning, sier informasjonssjef i PBL, Jørn-Tommy Schjelderup.
- For en regjering som siden 2005 har hatt et mål om like lønns- og arbeidsvilkår for ansatte i private og kommunale barnehager, bør det nå ringe noen kraftige bjeller.
- PBL har hele tiden hevdet at dagens forskjellsbehandling med 15 prosent mindre offentlig tilskudd til barn i private barnehager er hovedproblemet i dagens finansieringsordning. Telemarksforsking nå slår fast at kommunale barnehager har 13 prosent høyere lønns- og personalkostnader, samt en 7 prosent høyere bemanning. Dette går rett inn i private barnehagers mulighet til å levere god kvalitet over tid, sier Schjelderup og fortsetter:
- Konklusjonen til Telemarksforskning sier egentlig det mest essensielle:
Dersom private barnehager skal oppnå de samme lønns- og pensjonsvilkår og den samme bemanningstettheten, trenger de dermed å få finansiert denne forskjellen.
- Regjeringen har et troverdighetsproblem. De snakker om at det "nå skal handle om kvalitet". Barnehagenes største ressurs for å oppnå god kvalitet er og blir de ansatte. Når regjeringen i Soria Moria-erklæringen har lovet like lønns- og arbeidsforhold for ansatte i både private og kommunale barnehager, og denne rapporten konkluderer med at 85 prosent ikke holder, må regjeringen snarest gå inn i seg selv og gjøre noe med hovedproblemet i dagens finansieringsordning. Det betyr at prosenten må opp og reell likebehandling må være på plass og fungere før hele finansieringsansvaret løftes over i kommuneøkonomien.
PBL har bedt om en ny forutsigbar og mest mulig rettferdig og etterprøvbar finansieringsordning i hele denne regjeringsperioden. PBL er glade for at også Telemarksforsking har den samme konklusjonen, avslutter Schjelderup.
Nedenfor finner du lenke til hele rapporten. Her er det mest interessante i oppsummeringen:
Nivået på finansieringen av private barnehager
Som nevnt ovenfor, måler vi at kommunale barnehager har ca 13 % høyere kostnader enn ordinære private barnehager, og denne forskjellen forklares i hovedsak av forskjeller i bemanning og lønns- og pensjonsnivå. Dette gjelder da om vi ser bort fra all usikkerhet omkring måling av administrative kostnader og kapitalkostnader.
Dersom private barnehager skal oppnå de samme lønns- og pensjonsvilkårene og den samme bemanningstettheten, trenger de dermed å få finansiert denne forskjellen.
Minimumstilskuddet på 85 % vil ikke sikre en slik utligning.
Kostnadsdekningsprinsippet vil heller ikke sikre dette, med mindre barnehagene gis mulighet til å øke personalkostnadene, og få dekket denne økningen. Dette er imidlertid ikke det samme som å si at et enhetstilskudd lik 100 % av kommunalt nivå, eller 95 % for den saks skyld, er en god modell, i hvert fall ikke uten andre endringer i beregningsopplegg og regelverk.
For det første trenger en slik finansieringsmodell en bedre beregningsmetode for kommunale kostnader. Vi er imidlertid ikke sikre på om det i det hele tatt vil være mulig å konstruere en idealmodell som vil gi et udiskutabelt korrekt utfall i alle kommuner og alle barnehager.
Enhetstilskuddsmodellen er ikke en god modell, så lenge man ikke har en beregningsmetode som sørger for at finansieringen av private og kommunale barnehager faktisk er like god. For det andre, er det ikke noen garanti for at en økt finansiering av private barnehager går til å bedre bemanningen, eller å heve lønnsnivået til de ansatte.
Vi ser allerede med dagens finansiering at det finnes barnehager hvor svært store beløp går til utbytte eller styrking av egenkapitalen. Det kreves trolig strengere normer for bemanning og lønnsnivå for å sikre at tilskudd brukes til disse formålene.
Alternativt må tilskuddet være beregnet ut i fra faktisk bemanning og lønnsnivå i det aktuelle året, ikke på bakgrunn av historiske kostnader eller et uforpliktende budsjett.
Dagens modell gir klare incitamenter til høye kostnader for nystartede private barnehager
Dagens finansieringsmodell innebærer at kommunene har plikt til å utbetale et tilskudd til private barnehager, som gir full kostnadsdekning så lenge samlet offentlig tilskudd er innenfor minimum 85 % og maksimum 100 % av samlet offentlig tilskudd til de kommunale barnehagene i den aktuelle kommunen.
Alle nystartede barnehager vil dermed i prinsippet fritt kunne velge sitt eget kostnadsnivå innenfor intervallet definert av 85 og 100 % av offentlig finansiering til de kommunale barnehagene.
En nystartet barnehage har ikke noe tidligere regnskap å vise til, og beregningene av kommunal støtteplikt må derfor ta utgangspunkt i budsjettall37.
En barnehageeier eller driver som har innsikt i beregningsmodellens virkemåte, vil dermed ha et svært klart incitament til å sette opp et budsjett som krever en kommunal finansiering på 100 % av det kommunale finansieringsnivået. Det eneste den private barnehagen vil oppnå ved å redusere kostnadene ned fra dette nivået, er at kommunen vil utbetale tilsvarende mye mindre tilskudd som kostnadene går ned.
Etter eventuelt å ha levert et kostnadseffektivt budsjett som kanskje gir full kostnadsdekning innenfor 85 % av offentlig finansiering til de kommunale barnehagene, vil imidlertid den nystartede barnehagen bli ”fastlåst” til det kostnadsnivået den hadde i sitt første driftsår. Dette fordi kommunal støtteplikt fra da av blir avgrenset til den gjennomsnittlige kostnadsveksten som legges til grunn ved oppdateringen av modellen hvert år.
Kommunen står riktignok fritt til å godkjenne en høyere kostnadsvekst enn dette, men kan altså unnlate dette ved å vise til departementets beregnede kostnadsøkning per år. Det er derfor nokså klart at en ny privat barnehage gjør seg selv en betydelig bjørnetjeneste ved å sette opp lavest mulige kostnader i sitt første budsjett.
Vi er ikke her bedt om å komme med konkrete forslag til endringer i forskriften for kommunal støtteplikt, og konstaterer derfor kun at dette aspektet ved dagens modell synes uheldig ut fra et ønske om kostnadseffektive barnehager.
Ut fra et ønske om å løfte de private barnehagene opp til kommunalt nivå når det gjelder bemanning og lønnsbetingelser, kan et slikt incitament imidlertid være av det gode. Det forutsetter imidlertid at dette følges opp av faktiske høye personalkostnader fra barnehagens side.
Regnskapsføring
Mye av usikkerheten og den uforklarte variasjonen i analysene våre, har bakgrunn i mangelfull eller upresis regnskapsføring. Dette er ikke kun et problem for oss, men er også et problem for de som skal beregne kommunalt tilskudd til de private barnehagene. Først og fremst er dette et problem knyttet til de private regnskapene.
De kommunale regnskapene er vanligvis underlagt strengere rutiner og mer omfattende kontroll. Men spørreundersøkelsen viser at også de kommunale regnskapene kan bli bedre, blant annet ved bedre å skille mellom det som skal føres på funksjon 201, ordinær barnehagedrift, og det som skal føres på funksjon 211, utgifter til barn med behov for særlig tilrettelegging. Et annet problem som bør tas tak i, er kommunenes rapportering av ikke-finansiell støtte til de private barnehagene i sistnevntes regnskapsskjema. Her ser vi omfattende feilføringer som vil kunne gi feil i tilskuddsberegningen dersom tallene legges ukritisk inn i beregningsmodellen.
En alvorlig effekt av mangelfull kostnadsdokumentasjon fra de private barnehagenes side, er at denne kan ha direkte konsekvens for det tilskuddet de får. I mange tilfeller oppstår det et skille mellom de barnehagene som forstår hvordan tilskuddet beregnes, og de som ikke gjør det. Dette bekreftes også av flere kommuner som har svart på spørreundersøkelsen.
Privatisering
I en del kommuner har det vært stilt spørsmål om ikke de store kostnadsforskjellene mellom kommunale og private barnehager burde medføre at man satser på privat eierskap. Hvis de private barnehagene i gjennomsnitt drives for 10-15 % lavere kostnader, bør vel det være en naturlig konsekvens? I en slik vurdering må man se på hva som er bakgrunnen for denne kostnadsforskjellen.
Våre analyser viser at størstedelen av forskjellen skyldes forskjeller i bemanningsgrad og lønnsnivå. Det viktigste man oppnår ved å privatisere sektoren, er altså å redusere den gjennomsnittlige bemanningsgraden og lønnsnivået i sektoren. Dersom man mener at tilbudet er godt nok med den bemanningsgraden man har i private barnehager, kunne en alternativ løsning være å endre bemanningsnormen i de kommunale barnehagene.
Det er ingen grunn til at eierskap i seg selv skal være et hinder for å drive med optimal bemanningsgrad. Har man derimot ønske om at bemanningen skal være som i kommunale barnehager, er det ikke fornuftig å gi fra seg denne kontrollen gjennom å privatisere.
Det kan være vanskeligere å redusere lønnsnivået i de kommunale barnehagene.
Hvis lønnsnivået i kommunale barnehager er for høyt, kan det være en enklere løsning å satse på private barnehager. Hvis det derimot er ønskelig at lønnsnivået er som i kommunale barnehager, er det ingen grunn til å privatisere barnehager for innsparingenes skyld.
I noen kommuner vil forskjellen mellom kommunale og private barnehager ligge i de indirekte kostnadene. Kommunale barnehager, kan ut fra beregningen av indirekte kostnader, fremstå som dyre å administrere, særlig i kommuner med få kommunale barnehager.
I spørsmålet om kommunen skal satse på private eller kommunale barnehager, er det da ingen som står nærmere å vite hvor mye ekstra kommunale administrative ressurser som må til for å drive den nye barnehagen enn nettopp kommunen. Både private og kommunale barnehager vil belaste den kommunale administrasjonen.
Samtidig vil det trolig være klare stordriftsfordeler i den kommunale administrasjonen, så det er sannsynlig at gjennomsnittlig kostnad per plass blir laver jo flere kommunale barnehager som bygges. Hovedpoenget er at beregninger på bakgrunn av en modell som baserer seg på gjennomsnittlige kostnader, ikke kan si noe om kommunale administrative kostnader knyttet til en ekstra barnehage.
Full barnehagedekning
Ved full barnehagedekning vil det oppstå konkurranse mellom barnehagene. Denne konkurransen kan gi utslag i lavere foreldrebetaling, eller høyere kvalitet. Problemet er at hele finansieringen skjer etter størrelsen kroner per oppholdstime.
Det gjelder også tilskudd ut fra kostnadsdekningsprinsippet, så lenge kostnadsdekningsbehovet beregnes ut fra historiske kostnader, med fullt belegg i barnehagen. I det en barnehage får ledig kapasitet, får den derfor redusert finansiering. I dag får en barnehage med reduksjon på mer enn to barn i fulltidsplass redusert foreldrebetaling, redusert statstilskudd og redusert kommunalt tilskudd.
Samtidig er det ikke sikkert at det er like enkelt å redusere kostnadene tilsvarende, i hvert fall ikke om man forventer at nedgangen er midlertidig.
Særlig problematisk blir dette dersom man går over til enhetstilskudd uten noen form for kostnadsdekning. Det bør derfor vurderes om en del av finansieringen bør skje etter antall godkjente plasser, i stedet for at alt følger antall barn som faktisk er i barnehagen. På samme måte bør man unngå at kostnader per barn i kommunale barnehager med lavt belegg får avgjørende betydning for tilskuddet til private barnehage med fullt belegg.
Tallmaterialet for våre analyser er fra 2007. Da var det fortsatt ganske mange kommuner som ennå ikke hadde oppnådd full barnehagedekning. Det bør derfor være et mål for kommende kostnadskartlegginger å dokumentere hvordan full barnehagedekning etter hvert påvirker kostnadsbildet i sektoren.
Hele rapporten.